Vierashuoneessa varatuomari, LL.M Anu-Tuija Lehto: Kiintiösääntö ja tasapuolisuusvelvoite tasa-arvolaissa

Naisten ja miesten välisestä tasa-arvosta annettua lakia (609/1986, tasa-arvolaki) säädettäessä liki 40 vuotta sitten perusoikeuksilla ei ollut sellaista asemaa kuin nykyisin. Kuvaavaa on, että eräät vuoden 1985 tasa-arvolain hallituksen esityksen luonnoksesta lausuntonsa antaneet olivat sitä mieltä, ettei ylipäätänsä ollut selvitetty, oliko yhteiskunnassa sukupuoleen perustuvaa syrjintää vai ei. ^[1] Näistä epäilyistä huolimatta laki säädettiin.  

1. Kiintiösäännön soveltaminen

Kiintiösäännöstä säädetään tasa-arvolain 4 a §:n 1 momentissa. Säännöksen mukaan julkisen vallan toimielimissä tulee olla sekä naisia että miehiä, kumpiakin vähintään 40 prosenttia, jollei erityisestä syystä muuta johdu. Kiintiösääntö liittyy tasa-arvolain 4 §:n 1 momenttiin, jonka mukaan viranomaisen tulee kaikessa toiminnassaan tavoitteellisesti ja suunnitelmallisesti edistää sukupuolten välistä tasa-arvoa. Säännös täydentää Suomen perustuslain (731/1999, PL) 6 §:n 4 momenttia, jossa säädetään julkisen vallan velvollisuudesta edistää sukupuolten tasa-arvoa yhteiskunnallisessa toiminnassa. Säännös täsmentää myös PL 22 §:ssä olevaa yleisempää julkisen vallan velvollisuutta turvata perus- ja ihmisoikeuksien toteutuminen. 

Kiintiösääntöä on sovellettava valtion komiteoissa, neuvottelukunnissa ja muissa vastaavissa toimielimissä sekä hyvinvointialueen, hyvinvointiyhtymän ja hyvinvointialueiden välisen yhteistoiminnan toimielimissä. Kiintiösääntöä sovelletaan myös kunnallisissa ja kuntien välisiissä  yhteistoiminnan toimielimiin. Kunnan toimielimellä tarkoitetaan muun muassa kuntalain (410/2015) 6 luvussa tarkoitettua tarkastuslautakuntaa, muita lautakuntia ja valiokuntia, erilaisia johtokuntia ^[2] ja jaostoja, tilapäisiä valiokuntia ja alueellisia toimielimiä. Kuntien välisiä yhteistoiminnan toimielimiä ovat esimerkiksi kuntayhtymän yhtymävaltuustot, yhtymäkokoukset ja yhtymähallitukset sekä kuntien yhteiset toimielimet, kuten esimerkiksi lautakunnat, johtokunnat, toimikunnat ja seutuyhteistyöneuvottelukunnat sekä asioita valmistelemaan asetetut toimielimet. ^[3]  Jos kunnilla on kuntalain  51 §:ssä tarkoitettu yhteinen toimielin, kuntien täytyy etukäteen kuntien välisillä neuvotteluilla varmistaa, että toimielimen lopullinen kokoonpano on tasa-arvolain kiintiösäännön mukainen (TAS 78/2022). Työelämä- ja tasa-arvovaliokunta on katsonut, että kiintiösääntöä kuntien välisen yhteistoiminnan toimielimiin sovellettaessa kuntien väliset, lyhytaikaiset työryhmät voidaan jättää säännöksen soveltamisalan ulkopuolelle. Valiokunta perusteli ulkopuolelle jäämistä käytännön ongelmilla. ^[4] Myös kuntien edustajankokoukseen sekä liittovaltuustoon ja liittohallitukseen on sovellettava kiintiösääntöä. Sen sijaan aluevaltuustojen ja kunnanvaltuuston valintaan ei kiintiösääntöä sovelleta, koska ne valitaan vaaleilla. ^[5] Kiintiösääntö ei koske myöskään puheenjohtajistoa. Lisäksi kiintiösääntöä sovelletaan hyvinvointialueiden vastaaviin elimiin (laki hyvinvointialueesta, 611/2021, hyvinvointilaki).

Kunnissa, kuntayhtymissä ja hyvinvointialueilla voi olla erilaisia niin kutsuttuja vaikuttamistoimielimiä. Näitä ovat esimerkiksi nuorisovaltuusto sekä vanhus- ja vammaisneuvostot. Ne voivat tehdä aloitteita ja esityksiä sekä antaa lausuntoja. Jäsenet näihin valitaan nuoriso-, vanhus- ja  vammaisjärjestöjen edustajista sekä kunnan luottamushenkilöistä ja virkamiehistä. Hyvinvointilain 35 §:n esitöissä on todettu, etteivät tällaiset toimielimet ole hyvinvointialueen viranomaisia, jotka voivat käyttää julkista valtaa. Tästä huolimatta vaikuttamistoimielimiin on mahdollisimman tasapuolisesti nimettävä sekä miehiä että naisia. ^[6] Jos vaikuttamiselin asetetaan lain mukaiseksi toimielimeksi, kiintiösääntöä on noudatettava. Kiintiösääntö koskee niin ikään ministeriöiden nimittämiä toimielimiä kuten työryhmiä. Viranomaisen nimittämät valtuuskunnat, jotka edustavat viranomaisia tai hallinnonalaa kansainvälisessä yhteistyössä, kuuluvat myös kiintiösäännössä tarkoitettuihin toimielimiin.

Kiintiösääntöä ei sovelleta sellaisiin viranomaiskoneiston ulkopuolella oleviin toimielimiin, joille annettuihin julkisiin hallintotehtäviin ei sisälly julkisen vallan käyttöä. Sen sijaan sääntöä sovelletaan toimintaan, jolla julkinen hallintotehtävä on PL 124 §:n mukaisesti annettu muulle kuin viranomaiselle. Säännöksen mukaan julkinen hallintotehtävä voidaan antaa muulle kuin viranomaiselle vain lailla, jos se on tarpeen tehtävän tarkoituksenmukaiseksi hoitamiseksi eikä siirtäminen vaaranna perusoikeuksia, oikeusturvaa tai muita hyvän hallinnon vaatimuksia. Tällaisessa toiminnassa tulee noudattaa samoja hyvän hallinnon periaatteita kuin muussa hallinnossa.

Kiintiösääntöä ei sovelleta, kun komitea, neuvottelukunta, lautakunta tai vastaava toimielin asettaa jaoston tai esimerkiksi työryhmän omasta keskuudestaan tai ulkopuolisista asiantuntijoista.

Kiintiösäännön tulkintaan vaikuttavat toimielimen asema ja tehtävät päätöksenteossa. Arvioinnissa voidaan kiinnittää huomiota myös toimielimen kokoonpanoon ja siihen, miten pitkäksi ajaksi tai säännöllisesti se on asetettu (KHO 2002:38 ja TAS 83/2009).

TAS 318/2019. Kaupungin kaavoitustyöryhmä oli työryhmä, jonka tarkoituksena oli valmistella kaavoitusta ja siten vaikuttaa yhteiskunnalliseen päätöksentekoon. Kiintiösääntöä oli noudatettava.

KHO 2001:13 (ään.). Seurakunnan jäsen oli vaatinut tuomiokapitulille tekemässään valituksessa seurakunnan kirkkovaltuuston päätöksen kumoamista tasa-arvolain vastaisena sillä perusteella, että hauta- ja kiinteistötoimen johtokunnan ja kasvatustyön johtokunnan kokoonpanosta puuttui lain vaatima toisen sukupuolen 40 prosentin edustus. Kun kiintiöperiaate koskee kuitenkin vain valtion ja kunnan toimielimiä, tuomiokapitulin päätöksen lopputulosta ei ollut syytä muuttaa kiintiöperiaatetta koskevalla perusteella.

Kiintiösääntöä laskettaessa ensin on laskettava, kuinka paljon 40 prosenttia on toimielimen jäsenmäärästä. Jos luvuksi ei tule tasaluku, se korotetaan aina ylempään kokonaislukuun, joka tällöin osoittaa naisten tai miesten vähimmäismäärän toimielimessä.

Kiintiösääntö ei tunnista niin sanottua kolmatta sukupuolta, sukupuolettomuutta tai muunsukupuolisuutta. Henkilöt, joilla on tällainen sukupuoli-identiteetti, asettuvat sukupuolikiintiöihin juridisen sukupuolensa mukaisesti. Tasa-arvovaltuutetun mukaan (TAS 331/2018) valitsijalla on kiintiösäännön toteutumista valvoessaan oikeus kysyä henkilön juridista sukupuolta sen tarkistamiseksi, kumpaan kiintiöön tämä kuuluu. Juridisen sukupuolen kysyminen ei tässä yhteydessä loukkaa ihmisen yksityisyyttä.

2. Tasapuolisuusvelvoite

Kiintiösäännön lisäksi viranomaisen on noudatettava tasa-arvolain tasapuolisuusvelvoitetta. Siitä säädetään tasa-arvolain 4 a §:n 2 momentissa. Säännöksen mukaan jos julkista valtaa käyttävällä toimielimellä tai virastolla, laitoksella tai kunta-, hyvinvointialue- tai valtioenemmistöisellä yhtiöllä on hallintoneuvosto, johtokunta tai muu luottamushenkilöistä koostuva johto- tai hallintoelin, toimielimessä tulee olla tasapuolisesti sekä naisia että miehiä, jollei erityisestä syystä muuta johdu.

Tasapuolisuusvelvoite ei tarkoita tiettyä prosenttimäärää kuten kiintiösääntö. Velvoite tarkoittaa sitä, että kaikissa valtion-, hyvinvointi- ja kunnallishallinnon johtoelimissä ja komiteoissa on tasapuolisesti naisia ja miehiä. Yksi nainen tai yksi mies ei siten riitä monijäsenisessä toimielimessä. Naisilla ja miehillä on oltava yhtäläiset mahdollisuudet tulla asiantuntemuksensa perusteella valituksi. ^[7]

Esitöissä painotetaan sitä, että viranomaisen on toimittava naisten osuuden lisäämiseksi, kunnes tasa-arvo on toteutunut. Tavoitteena on tasainen sukupuolijako kaikissa valtion- ja kunnallishallinnon sekä hyvinvointialueen johtoelimissä ja erilaisissa toimielimissä. Tämän vuoksi tasapuolisuus toteutuu parhaimmillaan, kun toimielimissä on naisia ja miehiä yhtä paljon. Kun molemmilla sukupuolilla on tasapuolinen edustus, saadaan myös naisten erilainen asiantuntemus uudistushankkeiden pohjaksi. Toimielimissä on tarkasteltava asioita naisten ja miesten näkökulmasta. Sukupuolineutraalisuus, jossa asioita ei tarkastella naisten ja miesten näkökulmasta, voi itse asiassa estää kehittämistarpeiden havaitsemisen. Näennäisesti sukupuolineutraali lähtökohta voi käytännössä merkitä tosiasiallista miesten elämäntilanteeseen perustuvien tarpeiden ensisijaisuutta. ^[8]  

3. Oikeus poiketa kiintiösäännöstä ja tasapuolisuusvelvoitteesta

Kiintiösäännöstä ja tasapuolisuusvelvoitteesta voidaan poiketa, jos siihen on erityinen syy. Esimerkkinä tällaisesta syystä on esitöissä mainittu se, että jollakin erityisalalla ei ole asiantuntijoita kuin toisen sukupuolen edustajissa. ^[9] Oikeuskäytännössä on katsottu, että tasa-arvolain sukupuolikiintiöstä on oikeus poiketa yleensä vain silloin, kun toimielimiin valitaan jäseniä virka- tai luottamushenkilöaseman perusteella. Tällöin kyse on useimmiten toimikunnista, joihin voidaan valita myös viranhaltijoita virka-aseman perusteella. Virka- tai luottamushenkilöiden asemaa ei kuitenkaan voida automaattisesti pitää tasa-arvolain tarkoittamana erityisenä syynä. Käytännössä voi olla tilanteita, joissa toimielimen tehtävät huomioon ottaen on objektiivisesti katsoen perusteltua valita toimielimeen tietyn tasoisia luottamus- ja virkamiehiä. Tämä pitää kuitenkin aina tapauskohtaisesti tarkoin harkita ja perustella. ^[10] Erityisen syyn käsitettä on tulkittava suppeasti (TAS 442/2021). Syyn on oltava olemassa jo toimielintä nimitettäessä. Sen, joka vetoaa erityiseen syyhyn, tulee esittää perustelut asiassa. ^[11]

Erityinen syy on ollut seuraavissa tapauksissa.

KHO 2001:26 (ään.). Ottaen huomioon, että työryhmään oli sen tehtävän vuoksi valittu jäseniksi kaikkien neljän valtuustoryhmän puheenjohtajat ja kaupunginjohtaja virkansa puolesta sekä varajäseniksi ryhmien puheenjohtajien varahenkilöt, kaupunginhallituksella oli ollut erityinen syy poiketa vähimmäiskiintiötä koskevasta periaatteesta.

KHO 1997:50 (ään.). Kaupunginhallitus nimesi yleiskaavan tarkistustyön ohjaus- ja valmisteluelimeksi asetettuun yleiskaavatoimikuntaan kaksi miestä ja kaksi naista luottamushenkilöistä sekä viran puolesta teknisen apulaiskaupunginjohtajan, sosiaali- ja terveystoimenjohtajan ja kaavoituspäällikön, jotka kaikki olivat miehiä. Virkamiesten nimeäminen oli ollut perusteltua ja erityinen syy 40 prosentin vähimmäismäärästä poikkeamiseen. ^[12]  

KHO 1997:49 (ään.) . Kaupunginhallitus valitsi kehittämistoimikuntaan varsinaisiksi jäseniksi viisi valtuustoryhmän puheenjohtajaa, joista yksi edusti kolmea pienryhmää, joilla kullakin oli yksi valtuutettu kaupunginvaltuustossa, ja kaupunginjohtajan. Henkilöt olivat kaikki miehiä. Kun otettiin huomioon, että toimikunta oli päätetty asettaa valtuustoryhmien puheenjohtajista ja että pienryhmät olivat valinneet itse edustajansa valtuustoryhmiensä puheenjohtajista sekä toimikunnan luonne valmisteluelimenä ja kaupunginjohtajan asema, kaupunginhallitus oli esittänyt erityisiä syitä sille, ettei toimikunnassa ollut tasa-arvolain mukaisesti vähintään 40 prosenttia naisia. Kaupunginhallituksen päätös oli lainmukainen.

Kaupunginhallituksen päätös, jolla toimikunnan varajäseniksi valittiin neljä miestä ja kaksi naista, oli tasa-arvolain vastainen. Erityisinä syinä oli esitetty, että valitut henkilöt olivat valtuustoryhmien esittämiä kaupungin keskeisiä luottamushenkilöitä ja kaupunginsihteeri virka-asemansa perusteella. Varajäsenten valinta ei perustunut välittömästi heidän asemaansa.

Sen sijaan seuraavissa tapauksissa ei erityistä syytä ollut.

KHO 2017:2. Korkein hallinto-oikeus totesi, että tasapuolisuusvelvoitetta on noudatettava, jos kunta omistaa julkista valtaa käyttävästä toimielimestä yli puolet.

Kaupunginhallitus ei ollut noudattanut tasa-arvolain 4 a §:n 2 momentissa tarkoitettua tasapuolisuussääntöä päättäessään luottamusmiesasemassa olleiden henkilöiden nimeämisestä edellä mainittujen kuntaenemmistöisten yhtiöiden hallituksiin. Kaupunginhallitus ei ollut myöskään esittänyt, että yhtiöiden hallituksen jäseniksi ei olisi ollut saatavissa riittävästi yhtiöiden toimialoihin perehtyneitä henkilöitä niin, että vaatimus sukupuolten tasapuolisesta edustuksesta olisi täyttynyt. Siltä osin kuin asiassa oli kysymys sellaisista yhtiöistä, joiden hallituksiin kaupungin oli tullut nimetä vain yksi henkilö, kaupunginhallituksen päätös ei ollut tasa-arvolain 4 a §:n 2 momentin vastainen.

KHO 2002:38. Karhukuntien seutuyhteistyötä koskevan perussopimuksen mukaan yhteistyön kohteena voivat olla kaikki kunnan toimialaan kuuluvat tehtävät. Seutuyhteistyön ylimpänä päättävänä elimenä toimi neuvottelukunta. Neuvottelukunta oli ottaen huomioon sen asema ja tehtävät kuntien välisenä yhteistyöelimenä kunnallinen toimielin, jota valittaessa tuli noudattaa kiintiösäännöstä. Se, että kuntien kesken oli pidetty toivottavana, että neuvottelukuntaan valittiin jäsenet keskeisistä luottamushenkilöistä, ei ollut erityinen syy poiketa sukupuoltenvähimmäiskiintiötä koskevasta periaatteesta. Kaupunginvaltuuston päätös, jolla neuvottelukunnanvarsinaisiksi jäseniksi oli valittu kolme miestä, oli lainvastainen.

KHO 1999:20. Kaupunginvaltuuston päätökset, joilla valittiin kaupunginhallituksen varsinaiset jäsenet, terveyslautakunnan ja sosiaalilautakunnan varajäsenet sekä vapaa-aikalautakunnan, koulutuslautakunnan ja teknisen lautakunnan sekä varsinaiset että varajäsenet olivat tasa-arvolain vastaisia, koska toimielimiin ei ollut valittu naisia ja miehiä kumpiakin vähintään 40 prosenttia. Erityisinä syinä ei voitu pitää sitä, että kaupungin hallintosäännön mukaan kaupunginhallituksen ja lautakuntien jäsenistä enemmistön tuli olla valtuutettuja tai varavaltuutettuja.

KHO 1997:48. Kunnanvaltuuston päätös, jolla valittiin kunnantalon peruskorjausta johtavaan rakennustoimikuntaan neljä miestä ja kaksi naista, oli tasa-arvolain vastainen. Erityisiä syitä eivät olleet jäsenten asema kunnan luottamushenkilönä tai viranhaltijana, poliittisten ryhmien edustus, jäsenyys aikaisemmin samoja tehtäviä hoitaneessa yritys- ja valmistelutoimikunnassa eikä toimikunnan arvovaltaisuus tai pienikokoisuus. Toimikunta oli valittu enemmistövaalilla, jossa valituksi tulivat eniten ääniä saaneet henkilöt.

KHO 7.12.1990/4347 (ään.). H:n kunnanvaltuusto valitsi A:n kansanterveystyön kuntainliiton liittovaltuustoon jäseniksi viisi miestä, B:n ammattioppilaitoksen kuntainliiton liittovaltuustoon jäseniksi neljä miestä ja varajäseniksi neljä miestä sekä C:n seutukaavaliiton liittovaltuustoon jäseniksi kaksi miestä ja varajäseniksi kaksi miestä. Lääninoikeus kumosi kunnanvaltuuston päätöksen.

Valituksessaan korkeimmalle hallinto-oikeudelle H:n kunnanhallitus  esitti, että kunnan päätöksentekijöillä oli ollut mahdollisuus seurata kuntainliittojen muiden jäsenkuntien liittovaltuustovaaleja ja niiden valmistelua erityisesti naisten ja miesten välisestä tasa-arvosta annetun lain suhteen. Valmistellessaan vaaleja puolueet olivat huolehtineet siitä, että liittovaltuustot tulevat täyttämään tasa-arvolain 4 §:n 2 momentin vaatimukset. Tuossa lainkohdassa tarkoitettuina erityisinä syinä oli pidettävä puolueiden välisiä neuvotteluja ja sopimuksia luottamushenkilövaalien valmistelusta ja täytäntöönpanosta. Tasa-arvovaatimus voitiin kohdistaa liittovaltuustoon mutta ei toimielimen osaan kuten yhden peruskunnan valitsemiin jäseniin ja varajäseniin.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, että liittovaltuustot ovat sellaisia kunnallisia toimielimiä, joita tarkoitettiin tasa-arvolain 4 §:n 2 momentissa. Asiassa ei ollut esitetty sellaisia erityisiä syitä, joiden vuoksi kunnanvaltuusto olisi voinut valita liittovaltuustojen jäseniksi tai varajäseniksi vain miehiä.

Kiintiösääntöä ja tasapuolisuusvelvoitetta ei voi soveltaa silloin, kun jotain asiaa nimetään selvittämään vain yksi henkilö. Useampijäseniseen selvityshenkilölle asetettavaan johto- tai asiantuntijaryhmään on sovellettava tasa-arvolakia. Jos kuitenkin esimerkiksi ministeriö jatkuvasti asettaa vain toista sukupuolta olevia selvityshenkilöitä, viranomainen voi rikkoa lakia.

4. Ulkopuolisten velvollisuus noudattaa kiintiösääntöä ja tasapuolisuusvelvoitetta

Pyytäessään ulkopuolisia nimeämään edustajansa toimielimeen viranomaisen on tasa-arvolain 4 a §:n 3 momentin mukaan pyydettävä sekä nais- että miesehdokas kutakin paikkaa kohti. Nimeäjän on perusteltava myös, miksi kummankin sukupuolen ehdokasta ei ole ollut mahdollisuutta esittää.

Ehdokkaiden nimeämisen jälkeen viranomaisen on pyrittävä valmistelemaan kokoonpanoesitys siten, että kiintiöperiaate täyttyy. ^[13]

5. Säännösten merkitys

Kiintiösäännöllä ja tasapuolisen kohtelun velvoitteella varmistetaan, että molempia sukupuolia on päätöksenteossa. Tasa-arvolain esitöiden mukaan lain 1 §:n lain tavoitteena on nimenomaan sukupuolten välisen tasa-arvon toteutuminen käytännössä. Tämä edellyttää käytännössä usein sitä, että naisten aseman parantamiseksi ryhdytään erityisjärjestelyihin. ^[14] Eduskunnan työasiainvaliokunta korosti vuonna 1994, ettei tasa-arvossa ole kysymys samanlaisuuden vaatimuksesta, vaan yhtäläisten mahdollisuuksien turvaamisesta. Tasa-arvoisessa yhteisössä valta ja oikeudet sekä vastuu ja velvollisuudet ovat tasapainossa. ^[15]

Lopuksi vielä esimerkki siitä, miten viranomaisten velvollisuutta edistää tasa-arvoa on tulkittu.

KHO 1988 A 29. Kaikki kunnanvaltuuston valitsemat kunnanhallitukseen jäsenet ja varajäsenet olivat miehiä. Tasa-arvolain 4 §:n 1 momentin mukainen yleinen velvollisuus edistää tasa-arvoa koski myös kunnanvaltuustoa. Tarkasteltuna erillään valtuuston muusta toiminnasta valtuuston päätös ei sinänsä merkinnyt, että valtuusto olisi laiminlyönyt tasa-arvon yleisen edistämisvelvoitteen. Valtuuston päätös ei siten ollut lainvastainen. Tasa-arvolain 4 §:n 2 momentti ei koskenut kunnanhallituksen kokoonpanoa. Valtuuston päätös ei myöskään ollut tällä perusteella lainvastainen,

Kanne koski vain yhtä toimielintä ja yhtä päätöstä. Tilanne olisi voinut olla toinen, jos kyse olisi ollut useammasta kunnan toimielimestä tai useammasta päätöksestä. Jos kunnanvaltuusto tekisi nyt tällaisen päätöksen, asiaa arvioitaisiin luultavasti toisin, sillä tasa-arvon ja muiden perus- ja ihmisoikeuksien merkitys on yhteiskunnassa kasvanut. Kunnanvaltuusto ja -hallitus ovat merkittäviä vallankäyttäjiä. Tähän ei korkein hallinto-oikeus kiinnittänyt erityisempää huomiota. Joka tapauksessa nykyisin herättäisi varmasti laajaa kielteistä huomiota, jos vain miehiä valittaisiin johonkin kunnan merkittävään toimielimeen, vaikka päätös ei olisikaan lainvastainen.