Vierashuoneessa HTT, yliopistonlehtori, julkisoikeuden dosentti Matti Muukkonen ja rikos- ja prosessioikeuden professori Matti Tolvanen: Virkavastuusta ja sen olemassaolosta

Perustuslaki turvaa jokaiselle, joka on kärsinyt oikeudenloukkauksen tai vahinkoa virkamiehen tai muun julkista tehtävää hoitavan lainvastaisesta toimenpiteestä tai laiminlyönnistä, oikeuden vaatia vastuullisen henkilön tuomitsemista rangaistukseen. Edelleen perustuslaki turvaa myös oikeuden vaatia vahingonkorvausta julkisyhteisöltä tai virkamieheltä taikka muulta julkista tehtävää hoitavalta siten kuin lailla säädetään. Vaikka sinänsä säännös ei sanamuotonsa perusteella implikoi kenelläkään olevan suoraan esimerkiksi subjektiivista oikeutta vahingonkorvaukseen, on perustuslain lähtökohtaisena ideana se, että kansalaisten pitäisi saada korvaus, mikäli he kärsivät julkisen hallinnon toiminnasta tai toimimattomuudesta vahinkoa. Tämän lisäksi taas perustuslainsäätäjän tahto näyttäisi olevan se, että virkavelvollisuuksista poikenneen tahon, pitäisi tarvittaessa joutua vastuuseen.

Yksinkertaisimmillaan muotoiltuna virkavastuu oikeudellista vastuuta virkavelvollisuuksien vastaisesta toiminnasta. Sen ohella, että vastuu voi konkretisoitua virheellisten tekojen vuoksi, myös passiviteetti voi johtaa virkavastuuseen. Virkamiesoikeudellisessa tarkastelussa virkavastuun elementeiksi on tunnistettu hallinto-oikeudellinen, vahingonkorvausoikeudellinen ja rikosoikeudellinen vastuu, joista jälkimmäisintä voitaneen pitää kaikkein ankarimpana: mikäli virkamies toimii tarkoituksella hänelle säännöksiin tai määräyksiin perustuvien velvollisuuksiensa vastaisesti, jopa vankeustuomio ja viraltapano on mahdollinen.

Todellisuus lienee kuitenkin hieman toisenlainen. Vuoden 2021 ensimmäisessä Oikeus-lehden numerossa nostettiin esiin se, kuinka syyttäjien pöydillä oli vuosina 2002-2018 yhteensä 3697 virkarikoksia koskevaa tapausta, joista 737 päätyi syytteeseen (Muukkonen – Korhonen, s. 112). Reilun 15 vuoden aikana virkavelvollisuuden rikkomisesta (n=2310) syytteeseen päätyi noin viidennes (n=454). Käytännössä tämä tarkoittaa, että syyteessä oli noina vuosina keskimäärin vajaa 30 tapausta vuodessa. Tuoreissa Kittilän kuntaa koskevissa tapauksissa on kuitenkin noussut esiin se, kuinka kynnys tuomion määräämiseen näyttäisi olevan korkealla. Vaikka rikoslain 40 luvun 9 ja 10 §:t lähtevät liikkeelle siitä ajatuksesta, että kaikki kokonaisuudessaan arvioiden vähäistä suuremmat teot tai tekemättä jättämiset ovat rikosoikeudellisen seuraamuksen piirissä olivatpa ne tietoisia tai huolimattomuudesta aiheutuvia, näyttäisi siltä, ettei virkavastuu ehkä sittenkään ole sitä mitä säännöksistä voisi päätellä. Epäselväksi näyttää tällä hetkellä jäävän se, mitä vähäisyydellä tarkoitetaan: onko kyse pienten hiirulaisten aitajuoksukilpailun aitojen korkeudesta vaiko miesten seipään me-korkeuksista?

Tuoreen artikkelimme ”Esimiehen reagointivelvollisuus kunnassa” (Edilex 4.6.2021/36) perusteella näyttäisi virkavastuusääntelyyn liittyvän myös muita ongelmia. Erityisen ongelmalliseksi näyttää muodostuvan se, ettei ole lainkaan niin selvää konkretisoituuko virkavastuu sisäisessä valvonnassa. Lainsäätäjä on – ehkäpä kunnallista itsehallintoa jopa tarpeettoman paljon kunnioittaen – jättänyt sisäisen valvonnan sisällön ja vastuiden määrittelyn kunnille itselleen. Tämä nostaa esiin kysymyksen siitä, voiko oikeasti perustuslain implisiittisesti ilmentämä virkavastuu riippua siitä, kuinka hyvin (ja selkeästi) kunnanvaltuusto on kussakin kunnassa onnistunut velvollisuudet määrittelemään. Rikosoikeudellisesta laillisuusperiaatteesta, kun johtuu, ettei tuomiota voi tulla, mikäli virkavelvollisuuksia ei ole riittävällä selkeydellä määritelty. Ongelmia voi aiheuttaa myös perustuslain 80.1 § joka edellyttäisi yksilöiden (myös virkamiesten tai viranhaltijoiden) oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista säädettävän nimenomaan laissa. Nykyisellään kunnallisten viranhaltijoiden velvollisuuksista on kuitenkin säädetty hyvin ylimalkaisesti viranhaltijalain 17 §:ssä: epäselväksi jää, voiko hallintosäännön rikkominen tai vaikkapa juuri sisäisen valvonnan laiminlyönti johtaa rikosoikeudelliseen vastuuseen tai muun virkavastuun realisoitumiseen. Laiminlyöntivastuun soveltamisalue on ylipäätään kaikkea muuta kuin selkeä.

Nähdäksemme voi, mutta perusteltua voisi olla tarkastella kysymystä laajemman lainsäädännön toimivuutta koskevan tarkastelun näkökulmasta. Mahdollisessa asiaa koskevassa hankkeessa tulisi ottaa tarkasteluun koko kunnan ja laajemmin jopa kuntalain 6.2 §:n tarkoittaman kunnan toiminnan sisäinen valvonta – se kenelle vastuut sisäisestä valvonnasta halutaan kohdentaa ja millaisia seuraamuksia näiden vastuiden mahdollisesta rikkomisesta halutaan asettaa. Keskustelun paikka olisi nyt tai viimeistään siinä vaiheessa, kun Vaasan yliopistossa vireillä oleva VN TEAS -hanke valmistuu. Erityisesti kuntavaalien alla poliittisilta puolueilta pitäisi vaatia vastausta siihen kysymykseen, millaisena heidän mielestään virkavastuun pitäisi kunnissa näyttäytyä.

Matti Muukkonen – Matti Tolvanen