Vierashuoneessa Kimmo J. Nieminen: Verotuksen oikaisulautakunta - uskottava muutoksenhakuelin vai turha välivaihe ennen oikeudenmukaista oikeudenkäyntiä
10.8.2020• Uutiset
Verotuksen oikaisuvaatimusmenettelyllä tarkoitetaan oikaisuvaatimuksen tutkimista ja käsittelyä Verohallinnossa ja verotuksen oikaisulautakunnassa. Ennen mahdollista valitusta hallinto-oikeuteen verovelvollisen on tehtävä oikaisuvaatimus, jos hän ei ole tyytyväinen Verohallinnon tekemään päätökseen. Oikaisuvaatimus tutkitaan ensin Verohallinnossa, jos päätöstä ei siellä kokonaan oikaista, vaatimus tutkitaan sen jälkeen verotuksen oikaisulautakunnassa kokonaan tai oikaisematta olevilta osin.
Edilexissä julkaistun artikkelitutkimuksen mukaan verotuksen oikaisulautakunta ei täytä Euroopan unionin perusoikeuskirjan (2012/C 326/02) tai Euroopan ihmisoikeussopimuksen (63/1999) määritelmää tuomioistuimesta. Se ei ole riittävän riippumaton ja puolueeton elin, eikä sen jäsenten erottamisesta säädetä laissa tuomarien erottamattomuudesta vaaditulla tavalla. Perusoikeuskirja, ihmisoikeussopimus ja Suomen perustuslaki (731/1999) kuitenkin sallivat hallinnollisen oikaisuvaatimusmenettelyn ennen tuomioistuinkäsittelyä, kunhan asiassa taataan valitusoikeus puolueettomaan ja riippumattomaan tuomioistuimeen, jossa oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin edellytykset täyttyvät. Hyvän hallinnon takeiden tulee täyttyä myös oikaisuvaatimusmenettelyssä. Artikkelitutkimuksen mukaan lähtökohtaisesti näin tapahtuukin.
Hallinnon sisäistä oikaisuvaatimusmenettelyä on pidetty tärkeänä etenkin hallinnonaloilla, joissa käsitellään suuria massoja (esim. sosiaaliturva-asioissa). Oikaisuvaatimusmenettelyä on perusteltu sillä, että se on nopea ja halpa, eikä vaatimuksen muoto ja sisältö ole yhtä tarkkaan säännelty kuin oikeudenkäyntimenettelyssä tuomioistuimissa. Tarkoituksena on se, että jokainen voisi silloin saada itse ilman asiamiestä asiansa uudelleen käsiteltäväksi. Tällöin saadaan korjattua niin sanotut selvät virheet ja tuomioistuimeen suodattuisi lopulta vain todelliset aineelliset kysymykset.
Lainsäätäjän näkökulmasta verotuksen oikaisuvaatimusmenettely täyttää sille asetetut odotukset selvästi virheellisten päätösten korjaamisesta ja näiden asioiden kohdalla tuomioistuinkäsittelyn välttämisestä, sillä verovelvolliset tekevät verotuksestaan oikaisuvaatimuksia vuosittain noin 100 000, joista Verohallinto hyväksyy noin 80 prosenttia. Verotuksen oikaisulautakunnan käsittelyyn siirtyy noin 20 000 tapausta vuodessa ja vain pieni osa noin 6 prosenttia päätyy valituksena käsiteltäväksi hallinto-oikeuteen. Näiden lukujen valossa voisi kysyä, tehdäänkö Verohallinnossa siis vuosittain 80 000 virheellistä päätöstä, mutta todellisuudessa valtaosa oikaistuista tapauksista ovat päätöksiä, joissa ensi vaiheen verotuspäätöstä tehdessä pyydettyä selvitystä ei ole annettu tai se on annettu puutteellisena.
Verovelvollisen näkökulmasta oikaisuvaatimusmenettely ei ole nopea eikä halpa, jos asiassa joudutaan valittamaan edelleen hallinto-oikeuteen. Oikeudellisesti tulkinnanvaraisemmissa asioissa asian päätyminen hallinto-oikeuden käsittelyyn on usein jo varmaa ennen verotuksen oikaisulautakunnan käsittelyä, minkä todennäköisyyttä lisää edelleen se, että vaikka oikaisulautakunta hyväksyisi verovelvollisen kannan, myös veronsaajaa edustavalla Verosaajien oikeudenvalvontayksiköllä on päätöksestä valitusoikeus hallinto-oikeuteen. Veronsaajien oikeudenvalvontayksikkö teki vuonna 2019 yhteensä 29 valitusta hallinto-oikeuteen, jota ei määrällisesti voida pitää kuitenkaan kovin suurena. Ajallisesti tarkasteluna oikaisuvaatimusmenettely tuo asian muutoksenhakuun noin vuoden lisäajan, koska tulkinnanvaraisessa asiassa ei suoraan pääse hallinto-oikeuteen. Yli kahden vuoden odotusta lainvoimaisen päätöksen saamiseksi, silloin kun asiassa joudutaan oikaisulautakunnan jälkeen vielä hallinto-oikeuteen, ei voi pitää nopeana.
Oikaisuvaatimusmenettelyä voidaan pitkien käsittelyaikojen lisäksi pitää epäoikeudenmukaisena, sillä Verohallinnon virkamiehet esittelevät asiat verotuksen oikaisulautakunnan jäsenille. Tuomioistuimissa sovellettavat esteellisyyssäännökset eivät tule sovellettavaksi verotuksen oikaisulautakunnassa, jonka käsittelyyn sovelletaan hallintolakia ja verotusmenettelylakeja eikä hallintoprosessilakia. Myös se, että verotuksen oikaisulautakunta toimii organisatorisesti Verohallinnossa, voidaan nähdä uhkana oikaisulautakunnan riippumattomuudelle ja puolueettomuudelle. Lisäksi verovelvolliselle oikaisuvaatimusmenettelyssä syntyviä kuluja ei korvata, vaikka pakollinen oikaisuvaatimusmenettely on kuitenkin osa muutoksenhakua.
Kirjoittajan artikkelitutkimuksen mukaan oikaisuvaatimusmenettelyn oikeudenmukaisuuden kokemusta voitaisiin vahvistaa monin tavoin. Verotuksen oikaisulautakuntaan voitaisiin palkata ammattiesittelijät, jotka toimisivat erillään verotuksen ensivaiheessa toimittaneesta yksiköstä. Lisäksi verotuksen oikaisulautakunta voitaisiin siirtää pois Verohallinnon organisaatiosta vaikkapa virastoon, johon voitaisiin siirtää myös muiden hallinnonalojen oikaisulautakuntia. Kun oikaisumenettely on pakollinen ensivaihe muutoksenhaussa, jota ei voi välttää, tulisi verovelvolliselle menettelystä aiheutuneet kulut olla mahdollista korvata silloin, kun verovelvollisen vaatimus kokonaisuudessaan hyväksytään, eikä menettely johdu vain verovelvollisen puutteellisesta selvityksestä. Käsittelyaikoja voitaisiin lisäksi nopeuttaa säätämällä sille sitovat määräajat. Oikaisuvaatimusten käsittelyä voisi ripeyttää myös se, jos kuuden kuukauden ylittävältä ajalta säädettäisiin palautettavalle verolle korkeampi korko. Käsittelyaikoja arvioitaessa tulee ottaa huomioon se, että ihmisoikeustuomioistuin laskee oikeudenkäynnin kestoon sekä oikaisuvaatimusvaiheen että lainvoimaisen tuomion täytäntöönpanoon kestävän ajan (esim. Ekholmit v. Suomi, 24.7.2007). Jotta nämä ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännöstä muodostuvat tavoitteet toteutuisivat Suomessa, oikaisuvaatimukset tulisikin sekä Verohallinnossa että verotuksen oikaisulautakunnassa käsitellä kiireellisinä, mihin tulisi ohjata riittävästi resursseja.
Oikaisuvaatimusmenettelyvaihetta voidaan pitää turhana välivaiheena erityisesti silloin, kun se ei toimi tarpeeksi tehokkaasti. Sekä Ruotsissa että Virossa verovelvollisilla on valintamahdollisuus siitä, haluavatko he käyttää oikaisuvaatimusmenettelyä vai tehdä valituksen suoraan tuomioistuimeen. Säätämällä valintamahdollisuudesta myös Suomessa, voitaisiin verovelvolliselle itselle antaa päätösvalta siitä, kumpaa reittiä he haluavat käyttää.
Artikkelin mukaan ei ole yhdentekevää koetaanko oikaisuvaatimusmenettely oikeudenmukaiseksi vai ei. Yhteiskunnan arvojen muutoksen seurauksena ei enää riitä se, että viranomaiset toimivat laillisesti ja asianmukaisesti, vaan vaatimukset ulottuvat pidemmälle. Yhteiskunta ja yksittäinen verovelvollinen odottavat asioiden käsittelyltä oikeudenmukaisuuden kokemusta. Muuttuva yhteiskunta tuo paineita oikeudellisille prosesseille. Oikeusjärjestelmän tulee jollain aikavälillä vastata yhteiskunnan oikeudenmukaisuuden kokemukseen ja muuttaa prosessejaan oikeusturvaodotusten mukaisiksi.
Kimmo J. Nieminen, 8.8.2020
Artikkeli Edilexin Lakikirjastossa
